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  이명박 정부가 들어와서 연일 핫 이슈가 나오고 있다. 너무나 큼직큼직하여 정신없다고 할 정도다. 이 중에 세종시, 4대강에 버금가는 큼지막한 국정과제가 지방행정체제 개편이라고 할 수 있다. 지방행정체제 개편은 이명박 정부뿐만 아니라 역대 정부들이 계속 추진해 왔다. 그러나 지방행정체제는 너무나 많은 이해관계인들의 갈등에 의해서 실현되지 못했었다. 이명박 정부는 지방행정체제개편에 대하여 강한 의지를 표명하였고 지방행정체제개편 정책을 국정 100대 과제로 선정하였다. 이명박 대통령과 야당 총제인 정세균 민주당 대표가 영수회담에서 지방행정체제 개편에 대하여 의견을 같이 했음을 발표하기도 하였다. 지금까지 우리나라의 지방행정체제 개편은 주로 정부가 주도해 왔다. 그러나 이번은 정부와 정치권(국회)이 합동으로 지방자치행정체제개편을 주도하고 있다. 만나면 늘 싸움질만 한다고 하는 여ㆍ야가 지방행정체제개편에 대해서만은 유독 한 목소리로 대대적으로 개편해야 한다고 주장하고 있다. 벌써 정치권은 개편안을 제시하고 있다. 약간의 차이만 있을 뿐 광역자치단체의 축소 내지 폐지, 기초자치단체를 70개 내외로 개편하는 안이 중심축이다. 이를 위하여 정부가 통합지역에 대한 인센티브를 발표하고, 자율통합을 위한 주민의견 조사, 해당 지방자치단체의 의회 의결 요구, 마산ㆍ창원ㆍ진해의 통합 결의 등 일사천리로 달리고 있다. 그러나 이러한 통합에 대한 흐름은 착시일 뿐 물밑은 전문가인 학자들도 예상하지 못한 장애물들로 가득 차 있음을 확인할 수 있었다. 행정학회는 6월부터 7월에 거쳐 수도권, 충청권, 호남권, 영남권 등 4개의 지역의 통합 가능지역을 대상으로 지방행정체제 자율통합에 대한 세미나를 개최하였다. 이에 대한 내용과 더불어서 현재 진행되고 있는 지방행정체제 개편에 대한 과제를 소고적 차원에서 정리해 보고자 한다.  현재의 대강 모습은 지방정부나 중앙정부, 정치권 관계없이 지방행정체제개편에 대해서 적극적이다. 이유는 간단하다. 100여 년 전에 만들어진 지방행정체제가 이렇게 빠르게 움직이는 세계화 물결에 전혀 맞지 않다는 것이다. 그러나 총론에서는 이렇게 찬성이지만 각론에서는 관계자에 따라서는 심지어 반대방향으로 가고 있다. 국회와 중앙정부는 지방행정체제의 구역을 대형화하고 계층을 단층화하여 효율성을 높이자는 주장이다. 반면에 당사자인 지방정부들은 우리들의 일을 우리들에게 맡기라고 한다. 자치단체들은 국회와 중앙정부가 이렇게 지방행정체제 개편에 적극적인 이유를 지방교부금을 줄이고, 지방통제를 쉽게, 그리고 국회의원선거구를 중선거구로 전환하여 재선을 쉽게 하기 위한 것이 아니냐는 의심의 눈초리를 보내고 있다. 우리 학계에도 이렇게 양분되어 있다. 지방자치를 전공하는 학자들 간에도 확연하게 구분되어 TV에서까지 맞은편에 앉아서 언쟁을 버리고 있다. 언쟁은 상대방의 주장은 무식의 소치라고 욕으로 까지 확대되고 있는 실정이다. 이러한 혼란과 논쟁, 그리고 격렬한 반대와 찬성 속에 행정안전부는 2009년 8월 26일에 자율통합원칙을 발표하면서 자율통합지역모집을 하기 시작하였다. 이 모집 공고에 따라 지원한 지방자치단체는 < 표 1 >에서 보는 바와 같이 18개 지역 46개 지역이다. <표 1> 통합건의 대상지역 내역
행정안전부는 이 지역을 대상으로 10월 24일부터 11월 6일까지 각 지역의 인구규모에 따라서 지역마다 1,000명에서 500명, 총 36,300명을 상대로 주민의견조사를 하였다. 주민의견 조사 결과 50%이상 통합에 찬성한 안양-의왕-군포, 성남-하남-광주, 수원-화성-오산, 청주-청원, 창원-마산-진해, 진주-산청 등 6개 지역 16개 시ㆍ군지역이 선정되었다. 이들 중 안양-의왕-군포, 진주-산청 2개 지역은 국회의원 선거구 문제로 제외되었다. 현재까지 창원-마산-진해 통합안 만이 유일하게 지방의회를 통과하여 있는 상태다. 지금까지 성적은 신청대상 18개 지역 중 1개이기 때문에 " 매우 저조"라고 할 수 있다.  이번에 지방행정체제 개편에 관한 세미나를 주관하면서 알 수 있었던 것은 각 지역주민들이 세미나장에서 주장하는 논리와 제언은 하나도 같은 것이 없을 정도다. 세미나 전에는 아무리 복잡해도 서너 개로 요약할 수 있을 것이라는 생각했다. 이 생각이 현지에서 보면 얼마나 지방을 모르고 있었는가를 직감할 수 있다. 각 지역 자체 내의 의견도 얼마나 편차가 심한지는 신청지역의 상황을 보면 쉽게 알 수 있었다. 다음 < 표 2>에서 볼 수 있는 바와 같이 현재 신청해 있는 지역이 각 주체 간에도 의견일치를 보지 못하고 있는 지역이 수두룩하다. 주민이 찬성하면, 의회가 반대하고, 자치단체장이 찬성하면 의회가, 또는 주민이 반대하는 등 경우의 수가 셀 수 없을 만큼 다양하다. 그리고 신청한 목적이 단지 인센티브에 있을 뿐 기대했던 비전을 실천하기 위한 통합목적은 한군데도 찾아 볼 수 없었다. <표 2> 통합대상지역의 상황과 현안사업
이러한 점을 고려할 때 다음 두 가지 방안을 고려해 보아야 한다고 제언하고 싶다. 첫째, 지방행정체제 개편을 현재와 같이 국회와 중앙정부가 아닌 지방이 주도하는 방향으로 전환해야 한다. 현재 중앙정부와 국회가 주장하는 효율성을 위한 지방행정체제 개편 주장은 타당한 면이 있다. 그러나 그 방향은 저항을 충분하게 받을 만하다. 중앙정부와 국회가 주장하는 지방행정체제개편의 방향은 중앙중심이다. 중앙정부와 국회가 주도를 하기 때문에 당연한 결과라고 할 수 있다. 그러나 세계의 흐름은 이와는 정반대적 성격이 짙다. 현재의 흐름은 세계화의 진전과 함께 국가 단위의 경쟁에서 지역단위의 경쟁체제로 전환하고 있다. 최근 정권을 잡은 일본 민주당은 지난 정부가 주도해 왔던 우리나라와 같은 초 광역체제인 도주제 대신 현재의 광역자치단체와 기초자치단체를 강화하여 지역의 문제는 지역이 결정한다는 "지역주권"으로 대 전환하려 하고 있다. 중앙정부가 몰려 있는 카스미가세키(우리나라로 비유하면 정부종합청사)를 해체하겠다고 역설하고 있다. 중앙정부 주도가 아닌 지방정부가 주도되는 지방행정체제 개편이 정답에 가깝다고 인식하는 것이다. 따라서 우리나라의 중앙정부는 아직도 지방은 낭비와 부패의 산실로 규정하여 자신들만이 지방을 혁신할 수 있다는 자만심에서 벗어나 지방은 지방이 우리보다 훨씬 더 잘 알고 있다는 겸손함이 더 필요할 때라 생각한다. 둘째, 지방자치의 이념의 우선순위는 누가 무엇이라고 해도 민주성이라는 점을 인정해야 한다. 이제 우리나라는 민주화가 완성되어 있기 때문에 이념 중 민주성은 걱정하지 않아도 된다는 생각을 가질 수가 있다. 그러나 민주성은 대표를 뽑은 경우에만이 아닌 오히려 지방자치단체를 운영하는데 더욱 적용되어져야 한다. 주지하는 바와 같이 민주성은 또한 주민의 뜻에 따라서, 때로는 주민의 요구에 맞게 행정서비스를 공급하고 받는 관계라고 할 수 있다. 주민이 참여하고 주민의 뜻에 맞게 지역을 이끌어가기 위해서는 적당한 크기의 가까운 정부가 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 지방정부가 너무 크면 업무자체가 복잡해 질 수밖에 없기 때문에 전문가가 아닌 주민들은 주체가 아닌 객체가 될 수밖에 없다. 또한 지방자치단체를 대형화시키기 위하여 구역 간에 통합하였기 때문에 주민과의 거리는 더욱 멀어질 수밖에 없다. 이러한 환경에서는 자연히 민주성은 점점 멀어져 갈 수 밖에 없다. 삭막한 경쟁시대에는 민주성은 효율성을 위하여 희생내지 양보해도 괜찮은 것으로 인식하고 정책결정자들이 많다. 그러나 우리나라에 지금까지 이루 졌던 수많은 지역 통합이 기대한 만큼 효율성도 산출하지 못하면서 오히려 지역 간의 갈등만 속출하게 만든 경우가 왜 민주성을 근간으로 한 지방자치단체가 운영되어져야 하는지를 말해 주고 있는 것이다. 따라서 현재 추진하고 있는 지방행정체제개편도 "규모의 경제"에 심취해서 "규모의 불경제"라는 보지 못하는 우를 범해서는 안 된다. 따라서 중앙정부와 국회는 지방자치단체의 규모가 크면 "선"이고, 작으면 "세상 흐름을 모르는 사람들의 집합"이라고 폄하할 것이 아니라 그들이 그들의 문제를 스스로 결정해 줄 수 있도록 격려하고 박수치면서 그들이 춤을 출 수 있도록 하는 일이 우선인 것 같다. |
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