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 The PA First Book and Society in South Korea  한국행정학회(편)「한국행정학오십년(1956-2006)」원고를 쓸 때의 일이다. 그 동안의 연구경향에 대한 여러 편의 논문을 읽었다. 그 중 하나가 이병렬·박기관(2002)의 연구이다. 첫 페이지(p.23) 각주 1)은 다음과 같이 적고 있다. “행정이라는 현상은 1940년 중반 이전에도 존재하였지만 학자들이 이를 인지하고 여러 관점에서 연구하기 시작한 때는 일본의 식민통치에서 벗어난 이후로 보아야 한다(윤재풍, 1986; 신무섭, 1996: 515)”라고 하고, 또 “「행정학」이라는 단행본이 처음 발간된 것은 1955년 정인흥의「행정학원론」이라고 할 수 있다.” 연구회 활동의 시작에 대한 글은 찾을 수 없다. 그러나 내가 본 기록은 백낙준, 정인흥 등이 1956년 10월 창립한 한국행정연구회(KAPA)가 처음이다. 주지하듯이 KAPA는 한국행정학회의 전신이다. 그렇다면 이전에는 책도 연구회도 없었는가? 이 글의 목적은 이러한 의문으로부터 출발하는 ‘과거로의 여행’이다. 한국 행정학 시대발전에서 그 동안 무슨 일이 있었는지 몰랐던 일제 강점기의 일에 대한 발견이고, 지식의 역사로 말한다면 그 이름 없는 시대에 대한 복원 작업의 시작이 될 것이다. 그러나 그런 것이 아니어도 행정학사의 연속성을 확인하는 것은 자연스러운 일이다. 이것도 아니라면 묻혔던 사실을 들추고 발굴해 내는 것 그것만으로도 흥미 있는 ‘考古의 시간’이 될 터이다.  대학 때 김보현의 책(1964)에서 일제 식민지 시대 때 ‘지방행정론’의 출간에 대해 읽은 적이 있다. 정말 오랜 기억이었지만, 국립중앙도서관에 갔던 어느 날, 이 책을 직접 확인할 수 있었다. 당시 도서관에서 책을 찾아 본 후 적었던 메모. “2004년 10월 26일 5시 열람. 책 뒷장에 복제(금지)불허라고 찍혀있음. 출판사는 중앙서관이라는 일본식 이름.” 오늘날의 행정학 교과서와 비교하자면 부피가 얇고 내용은 매우 빈약하다. 하지만 제목은 ‘지방행정론’이고, 책의 형식과 내용을 갖추었다. 비록 행정학개론이 아니고 지방행정론이긴 하다. 국립중앙도서관 홈페이지를 찾아, ‘지방행정론’을 키워드로 쳐보라. 45번째. ‘地方行政論. 趙聲九 著. 中央書館. 隆熙2년(1908)’을 볼 수 있을 것이다.
조성구가 1908년 출간한 ‘지방행정론’이 있는데, 왜 연구자들은 그 동안 ‘한국의 행정학 최초’를 얘기하면서, 이 책의 존재를 언급하지 않은 것일까? 왜 한국에서 행정에 대한 연구의 시작을 해방 이후로 잡는 것일까? 가장 먼저 드는 의문은 이런 것들이다. 그러나 우선 급한 것은 책과 그 내용의 확인이다. 의문에 답하는 것은 그 다음이 될 것이다. 따라서 이 글의 목적도 일제 강점기에 출간되었다는 행정학 책의 존재를 확인하고, 먼저 그 내용을 살펴보는데 있다. 이것은 식민지 시대 행정연구의 내용과 성격을 풀어보는 하나의 키워드가 될 것이다. 1) 한국 행정학 분야 최초의 책 - 趙聲九의『地方行政論』 「地方行政論」. 趙聲九 撰述로 보아 저자는 조성구이다. 출판사는 ‘皇城中部罷朝橋越邊 중앙서관.’ 해석하면 파조교 다리 건너편에 있는 출판사라는 뜻이다. 속 페이지(pp.1-2)에서 雲岳山人 安炳奎 識(지)가 序를 쓰고 있다. 내용인즉, “歐美학자가 고심 연구하여 자치제도를 剏論(창론)하니...,” ‘모두가 다 따른다. 이제 이러한 시세변천을 알아야 한다. 이에 紳士 조성구씨가 학식이 높아 변천을 깨닫고 관찰하여, 사람들이 알 수 있도록 하고자 자치행정의 원리와 列强의 현행제도를 고찰하여 이 책을 썼다. 지방관, 面村長, 人民이 각기 그 역할을 다하도록 하기 위한 것으로 이 책은 자치제도의 가히 기초요 관건일 될 것이다.’이다. 다음은 自序이다. 저자가 직접 쓴 것이다. 속 페이지(pp.3-4)에서, ‘각국은 생활목적을 달성하기 위하여 기관을 정비하고, 국가의 사무를 집행하도록 하는데, 그 사무 중에 하나가 행정이라 하는 것이다. 행정은 중앙행정과 지방행정의 두 가지 형식으로 나뉘는데, 각각은 법령의 범위 내에서 권한을 행하는 것이다. 지방의 이해에 밀접한 관계가 있는 자는 그 지방의 주인이니, 그 주민으로서 임무를 담당케 하는 까닭이다. 그러나 우리나라에는 자치행정에 관한 법령이 없었나니, 예부터 향약이라는 제도가 있으나 이를 행하는 곳이 없었다. 현재는 있으나 잘 안 된다. 그래서 우방에서 하는 자치제도를 채용해야 한다. 지방에 군수 이하 면장 제도가 있는데, 이들과 외국의 자치행정제도를 조화시키되 경험이 없는 면장의 단독처리의 폐를 피해야 한다. 이에 따라 지방자치의 원리와 외국의 현행 제도를 서로 뽑고 붙이어 이 책을 만들었다. 이것을 읽고 자치제도의 이해득실을 深察하여 장래 실행할 기초로 하는 것이 저자의 광영이다.’라고 하고 있다. 自序 말미에 隆熙2년 9월, 1908년(순종2) 9월로 보아, 출판 시점임을 알 수 있다. 책이 나오고, 대한매일신보(1908.9.23. 2면)에는 ‘內部 서기관 조성구씨가 지방자치제도에 관한 원칙과 지금 행하는 법률을 참고하여 지방행정론이라는 책을 발간하였다더라.’라는 기사가 실린다. 이것을 보면 저자는 당시 (궁)내부에 근무하는 공무원이었다. 같은 신문 12월 2일자 4면에는 ‘지방행정론’ 광고가 나온다. 책은 오늘날에도 더러 그렇듯 뒷부분에 자사 출판 책을 광고하고 있다. 미국, 네덜란드, 이탈리아 등의 독립사, 역사 등에 대한 책을 비롯해 정치원론, 국가학, 법학통론, 형법대전, 민사소송규칙, 회사법, 은행론, 화폐론, 교육학, 경제원론, 동물학, 영어입문, 일어독습 등의 책 출판을 읽을 수 있다. ‘귀의 성’ 60전, ‘설중매’ 20전, ‘혈의 누’ 20전. ‘신편 가정학’ 90전, ‘보통경제학’과 ‘심리학’ 85전, ‘정치원론’ 60전, ‘신편 화학’ 60전, ‘교육학’ 25전, ‘법학통론’ 1환이다. ‘지방행정론’은 정가 30전. ‘혈의 누’보다 조금 비싼 가격이나 대체로 싼 편이다. 2) 내용 「地方行政論」은 겉과 속 페이지, 본문을 포함 총 78 페이지이고 본문만은 70 페이지. 총 3편의 구성이다. 제1편 서론. 제1장 행정/제2장 행정행위/제3장 인격/제4장 행정조직 제2편 自治行政汎論. 제1장 자치. 제1절 자치의 동기/제2절 자치의 관념. 제2장 공공단체. 제1절 공공단체의 관념/제2절 공공단체와 국가주권의 관계/제3절 공공단체의 연혁. 제3장 자치사무 제3편 자치행정각론. 제1장 市面村의 구성/제2장 시면촌의 기관/제3장 시면촌의 재정/제4장 시면촌행정의 감독/제5장 郡의 구성/제6장 군의기관/제7장 군의 재정/제8장 군행정의 감독/제9장 道의 구성/제10장 도의 기관/제11장 도의 재정/제12장 도행정의 감독 제1편 제1장 ‘행정’ 페이지의 1. “行政은 국가의 목적을 達하기 위하여 군주의 大權과 법률규정의 범위 내에 있는 국가주권의 자유 활동을 이름이라. 군주의 대권사항은 군주의 親裁하심에 전속하고 행정기관 직권 내에 있지 아니한 바니 법률은 군주의 대권명령과 상호 병립하여 국가의 기관과 일반 臣民에게 행위의 준칙을 보이는 자요. 대권의 행동과 법률의 지시에 대하여 기관은 절대적 복종의무를 지고 반항의 힘이 없으며, 전심성의로 이에 의하여 행함이 가하고, 이를 개폐함에 참여함을 얻지 못한다.” 행정을 군주의 명령이나 법률의 집행으로 정의한다. 미국식 행정학으로 말하자면, 정치행정이원론적 시각인 셈이다. 그 다음 페이지. ‘행정의 부문은 외무, 군무, 재무, 내무, 사법이고, 여기서 결정을 집행하는 것이다. 행정은 국가의 목적을 위한 것으로, 첫째, 국가 자존의 목적과 국가를 유지, 발달하게 함이다. 둘째, 국민의 복리를 보존, 증진하는 것이다. 셋째, 법률의 유지이다. 국가는 주권에 의해서 통치하고, 국가주권의 의사는 법의 형식으로 발표된다. 법은 주권의 표현이다.’로 설명한다. 군주와 의회 법률의 공존의 상정이다. 自治에 대해서는 비교적 설명이 자세하다. 페이지 17-18에서 “국가의 행정기관을 대별하면 2종인데, 하나는 관청이고, 또 다른 하나는 자치단체이다. 관청에 의하여 하는 행정은 국가 직접의 행정으로 官治라고하고 자치단체에 의하여 하는 행정은 국가 행정권의 간접작용으로 하는 자치라 이른다. 자치라 함은 국법에 복종하여 지방에 관한 행정을 지방세의 支辨에 의하여 명예직으로 처리하는 행정을 이른다.”고 말한다. 이러한 자치의 의미를 영국, 독일의 정치조직이나 사상을 들어 설명한다. 페이지 24-25. ‘抑集權은 세력이 한 곳에 집중함을 멈추게 함이요. 분권이란 세력이 중심을 떠나서 다수에 나누어짐을 이른다.’ 현재 우리는 지방의 시대, 지방자치의 시대에 살고, 지방의회가 활동하고 있는데, 아직도 지방정부가 아닌 지방자치단체가 공식 용어이다. 미국 행정학은 알지 못하는 이러한 용어들. 왜 이러한 용어를 쓰는 것일까? 이 책에서는 미국 행정학에는 없는 이러한 용어들이 흔히 등장한다. 현재 행정학자와 행정법 학자간의 소통을 가로막는 ‘행정작용’도 그 하나이다. 제2편 자치행정汎論은 유럽과 일본을, 제3편 각론은 일본 市面村郡道에 대한 설명이다. 페이지 37 이후, 일본 市町村, 市制 제30조, 74조 등의 인용과 함께 독일, 이탈리아 등 유럽의 제도 소개가 나온다. 그러나 미국은 아니다. 3) 배경 한일합방 전에도 일본 학자들이 출판한 ‘행정’에 관한 책들은 여러 권이 있다. 체계적 조사를 해 보지 않아 당시 일본에서 어떠한 행정학 단행본들의 출판이 있었는지 전체적 그림을 그리지는 못한다. 그러나 警事行政要錄 1-2(警視局 編, 1879), 郵便行政論(岩崎直英, 1893), 敎育行政(木場貞長, 1902) 등은 일본에서 출판되어 조선에도 소개된 것들이다. 1920-45년 동안은 국내에 소개된 행정학 단행본들의 수가 크게 늘어난다. 이러한 책들은 행정학총론부터 행정조직론, 재무(재정)행정, 지방(도시)행정론, 지방세, 행정기구개혁론, 광업정책론, 교통정책론, 식량정책론뿐만 아니라 神社행정, 교육(文部), 외교, 사회, 무역(상공), 금융, 노동, 보건, 위생(후생), 농업(림), 蠶絲, 관세, 專賣, 군사, 경찰, 체신, 토목, 건축, 도로, 운송, 종교, 미술행정론 등 매우 다양하다. 영국 보건행정조직, 미국 경찰행정론, 전시행정론 등도 발견된다. 대한제국 때 서울에서 출판은, 帝國地方行政學會 朝鮮本部가 1920년대부터 총독부 식민지 지배 지원을 위해 조선의 행정제도에 대한 본격적 연구 활동을 전개하면서, 이루어진 것들이 많다. 예를 들어, 조선총독부 법령집 편찬 등을 비롯하여, ‘朝鮮地方行政 1-46(1924~1942), 岡久雄(1940)의 ‘조선교육행정’ 등이다. 매우 드물긴 하나 조선인의 저서도 있다. 임홍순(1929) ’朝鮮行政要覽,‘ 장수철(1935)의 ‘국민정부의 외교와 외교행정,’ 玄槿(1948), ‘朝鮮農業行政의 改革論’이 그러하다. 이것을 미루어 조성구의 책은 이미 일본에서 행정학 단행본들이 출판되는 가운데 나온 것이다. 유럽 행정에 주로 기초한 것이다. 당시 일본의 행정학은 유럽식 행정연구와 근대적 통치 구조, 사상에 지배되었던 터라 ‘지방행정론’이라는 책 제목도 이러한 경향의 반영일 것이다. 실제 조선은 한일합방을 눈앞에 둔 시점이었고, 조선 재일 유학생이 많았던 시절이다. 일본의 행정제도가 조선에 가감 없이 도입되던 상황이었고, 일본어로 쓰인 책이 지식인들 사회에 크게 소통의 문제가 되지 않았던 때이다. 「地方行政論」은 대한제국 때 출간된 책임에도, 황제의 대권과 법률을 등치한다. 현대적 사법체계의 형성은 1900년대 초반부터이다. 당시는 국민생활의 구체적 실상을 규정하는 법률이 있긴 했으나 절대적으로 부족해 판결의 상당수는 관습에 의존했다. 1909년 일본이 사법권을 빼앗고, 조선총독부 고등법원(오늘날의 대법원)이 사건 판례를 만들어가면서 이러한 공백을 메워간다. ‘자치’ 주장은 또 어떻게 이해할 것인가? 조선은 개항이라는 근대적 변혁의 자극 이후, 제도와 기술을 배우기 위하여 1881년부터 미국, 일본 시찰, 유학생 파견, 정부의 고문관, 행정관, 기술관, 교육관, 군사교관 초빙 등의 방법으로, 외교, 행정, 군사, 경제 분야 전문지식 수입을 본격화한다. 고종 승하 직후인 1919년 중국 상하이 독립 운동가들이 세운 임시정부에 이르면 공화정을 표방한다. 행정의 현실은? 대한매일신보 1905.3.9. 1면 논설 ‘한국의 행정’은 그 사정을 전한다. ‘한국의 단점은 구습을 고수하는데 있다. 옛적에 한국 임금 한 분이 각 道 각 郡의 제도를 마련하여 지금까지 쓰는데, 제도가 원래 그른 것이 아니라 동양의 잔인한 습관에 빠져 못한지라. 인민에게 비방을 허락하지만, 한국 관인들에게는 허락하고 아니할 여부가 없다.’ 이 책은 이러한 시대 상황을 배경으로 한 것이었다.  조선지방행정학회는 1937년 吉田正男이 쓴 ‘교육적 태도의 성찰’을, 1941년에는 ‘朝鮮地方稅講話‘을 발간한다. 다음은 帝國地方行政學會 朝鮮本部이다. 일본에 본부를 둔 것이나 한국 행정에 관한 많은 책을 발간하였다. 조선본부는 일본이 조선 식민지 통치를 위하여 행정조직과 제도에 관한 막대한 정보가 필요했을 때, 조사, 연구 역할을 담당한다. 일본 행정학 연구의 영향은 만주에도 미친다. 滿洲行政學會 1939년 ‘論叢’ 제1집의 발간이 그것이다. 교육조직도 있었다. 대한매일신보 1910.2.19일 2면과 3.11일 2면은 ‘이순하, 이기호, 이웅직, 이두연, 남정호, 이석래 씨가 지방행정강습소를 설립하였는데, 취지는 품행이 단정하고 질이 좋은 자를 모아 지방관 자격을 양성하고자 함이더라.’ ‘임시사무소는 서문 밖 평동에 정하였다더라.’고 전한다. 행정에 대한 지적 수요의 증가를 시사한다. 이들은 일본 행정학 책이나 조성구의 책을 교재로 썼으리라. 인사나 재무행정까지는 모르나 행정, 지방행정, 自治를 가르쳤으리라.  광복 전에도 행정학 책, 연구회가 있었는가? 답은 ‘그렇다’이다. 하지만 정확한 설명에는 한반도에서 출판되거나 있었던 일인가, 식민조선의 행정 현상을 대상으로 한 것인가, 조선 또는 대한제국 학자들에 의한 것이었는가? 등의 기준이 필요하다. 그러나 이것을 떠나, 일제 강점기 책 저술이나 연구회 활동에 대한 지식은 여러 의미를 갖는다. 한국 행정학이 그 동안 고려하지 못했던 과거사에 대한 복원이고, 오늘날 이 시대를 살아가는 우리가 시대 간 격차를 이해하는 기회를 줄 것이다. 해방 후는 일본의 패망과 미국의 득세이다. 정인흥의 책(1955)과 KAPA(1956)는 전혀 다른 판인 미국 행정학 위에 태어난다. 미군정, 6.25 전쟁 이후 한국 학자들이 미국 학자, 실무자들을 만나는 가운데, Fred W. Riggs는 한국에도 미국 행정학회와 같은 학술단체를 만들 것을 제의하고, 직접 KAPA 창립 모임에 옵서버 자격으로 참여한다. 해방 전 유럽 행정학이 해방 후 미국 행정학으로, 조선의 royal servants가 civil servants로 그 모습을 바꾸는 시기이다. 일본이 유럽 행정학을 어떤 방식으로 재구성했는가, 조선 또는 대한제국에서는 그것을 어떻게 받아들였는가, 그리고 다시 미국 행정학에 의해 시작된 오늘날 한국의 행정학은 그 성격을 어떻게 규정할 것인가? 일본을 경유해 들어온 유럽의 행정학은 오늘날 어떤 모습으로 남아 있는가? 일제 강점시대 발간된 책과 연구회는 이러한 질문에 대한 답할 것이다. - 국립중앙도서관에 가면 행정학 분야 한국 최초의 책이 있다. 하지만 그렇게 손때를 타지 않은 것으로 보아, 아직도 찾지 않고 있다는 뜻인가? |
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', ‘
’ 등 古語는 현재 표현으로 고쳤다. 일본식 及은 ‘과’로 번역하였다.