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 지방행정체제의 개편에 있어서 100년전에 구축된 시스템이 정보지식사회에 맞지 않다거나 자치계층과 구역의 통합을 통해 행정효율을 확보할 수 있다는 주장은 더 큰 목표가치인 지방분권과 국가경쟁력을 소홀히 할 수 있다. 21세기 세계화 시대에 있어서 국가경쟁력을 높이기 위해서는 중앙집권체제를 지방분권체제로 전환해야 하는데, 지방행정체제도 그에 맞게 개편되어야 한다. 국가경쟁력과 지방분권의 관계 대한 연구에 따르면, 선진국과 개발도상국에 따라 그 관계가 달라진다. 개발도상국에서는 지방분권이 경제성장 및 정부의 효율적 운영에 부정적 효과를 미치는데 반해 선진국에 있어서는 지방분권이 정부의 효율성 제고, 부패감소, 경제성장 등을 통해 국가경쟁력을 높이는 효과를 보인다. 그리고 OECD 선진국의 추세는 지방분권화가 국가경쟁력의 제고에 기여할 것이라는 신념하에 지방분권화, 광역화, 지역정부 창설을 추진하고 있다.  1. 통합방식의 문제 지역의 여건과 주민의 의사를 고려하지 않은 중앙정치권의 일방적, 획일적 통합기준 설정과 그에 따른 통합추진은 곤란하다. 극히 일부 지역을 제외하고는 2-3개의 시군을 통합하여도 자족성과 경쟁력을 갖기 어려운 지역이 대다수를 차지한다. 수도권 외의 지역에서는 시군의 통합을 통해 자족성을 갖는 인구규모인 50만명 이상에 도달하는 지역은 도별로 1-2개에 불과하다. 경북 북부지역, 경남 서부지역, 전남 도서 및 산간지역, 강원도의 대다수 지역, 충청도의 대다수 지역은 4-5개의 시군을 통합하여도 20만명 정도의 자치단체를 확보하기 어렵다. 이들 지역을 통합할 경우 일부 행정비용의 절감에는 기여하겠지만, 주민의 편익증대, 정체성 확보, 정치적 대표성 확보, 주민참여 및 자치 확보, 더욱이 자치단체의 자족성과 경쟁력을 높이기 어려울 것이다. 따라서 지역의 여건과 특성을 고려한 다양한 통합기준을 적용해야 한다. 도시지역과 농촌지역에 대한 이원적 기준을 적용하는 것도 하나의 방법이다. 도시지역의 경우 인접 과소군과 통합을 추진하여 자체적으로 경쟁력과 자족성을 갖도록 할 필요가 있다. 그러나 농촌지역의 경우 통합을 통해 시너지 효과가 기대되지 않는 경우 자율통합에 맡기고 국가 및 도의 재정지원을 강화하도록 해야 한다. 2. 통합시의 법적 지위 문제 통합시의 법적 지위에 대해서도 다양한 기준이 적용되어야 한다. 우선 수도권과 비수도권의 차등적 기준이 필요하다. 수도권의 경우 인구밀집으로 인하여 대부분의 통합대상 자치단체가 100만명을 상회한다. 따라서 지금까지의 관행에 따라 인구 100만명 이상의 통합시에 대해서는 광역시의 지위를 부여해야 한다. 그러나 비수도권의 경우 인구 100만명을 상회하는 통합대상 자치단체는 거의 찾아보기 어렵다. 그에 따라 인구 50만명 이상의 통합시에 대해서는 광역시의 지위를 부여하는 방안을 검토해야 한다. 통합을 통해서도 인구 100만명 또는 50만명에 미달하는 자치단체에 대한 권한특례도 고려해야 한다. 수도권에 있어서 인구 50만명, 비수도권에 있어서 인구 30만명 이상의 통합시에 대해서는 준광역시체제를 도입하여 다른 일반시보다 증대된 자치권을 부여해야 한다. 3. 대도시 자치구의 통합문제 대도시의 자치구는 재정자족성과 자치역량 면에서 크게 미흡할 뿐만 아니라 자치구간의 격차도 심화되고 있다. 69개 자치구 중 59개는 인구, 면적, 재정력 등에 있어서 자치단체로서의 역량을 갖추지 못하고 있다. 이러한 현실에서 자치역량 및 재정자족성을 제고하는 방향으로 자치구의 개편이 추진되어야 한다. 우선적으로 인구 기준으로 50만명 이하의 자치구에 대해서는 통합을 적극적으로 유도해야 한다. 재정력 기준에서도 자체 수입으로 공무원의 인건비를 충당하지 못하는 자치구에 대해서는 통합을 추진하도록 권고해야 한다. 자치구의 법적 지위는 읍면동의 자치, 통합광역시 산하기구(기존 시군)의 법적 지위를 고려하여 정해야 한다. 통합광역시의 기존 시군을 행정구로 전환하고, 읍면동을 준자치단체로 전환할 경우 자치구는 행정구로 개편할 수 있다. 다만 서울특별시의 자치구에 대해서는 수도로서의 특수성, 정치적 위상, 과대한 인구규모 등을 고려할 때 인구 100만명 규모의 자치구로 통합해야 한다. 인구 1,000만 대도시를 단일 지방정부에서 관장할 경우 정치적 역량이 지나치게 커질 수 있기 때문이다. 또한 인구 100만명의 광역시와 1,000만명의 광역시가 동일한 위상과 권한을 갖는 것에 대한 형평성 문제도 제기될 수 있다. 4. 주민참여 및 자치의 보완: 읍면동의 개편 시군의 통합을 통해 광역시가 되고 기존의 시군이 행정구로 전환될 경우 주민의 참여와 자치가 위축될 가능성이 있다. 이에 대비하여 주민의 생활과 직결된 일부 사무를 읍면동에서 자치적으로 결정하도록 하여 주민참여와 자치를 강화해야 한다. 읍면동의회는 구성하지 않고 단체장만 직선할 경우에도 주민의 의사가 신속하게 반영될 수 있다. 현재 헌법 및 지방자치법에 의하면 지방의회를 구성하지 않고 단체장만 직선할 경우 준자치단체에 해당된다. 다만 읍면동의 준자치단체화에 있어서도 현재 읍면동을 몇 개씩 통합하여 일정한 규모를 유지하는 것이 필요하다. 재정력 등은 고려하기 어렵더라도 인구와 면적 등을 적절하게 고려하여 통합함으로써 자치역량뿐만 아니라 행정효율성도 확보할 수 있을 것이다. 5. 시도의 권한 재조정 문제 국가경쟁력 제고를 위해 지방분권국가체제를 구축하는데 목적이 있다면 이에 부합하는 지방행정체제를 갖추도록 유도해야 한다. 기존의 광역시와 통합광역시는 자족성이 있으므로 그에 상응하는 도시적 행정체제를 갖도록 하고, 광역시가 되지 못하는 통합시와 과소군의 경우 여전히 자족성을 확보하기 어려우므로 상이한 행정체제를 갖도록 해야 한다. 기본적으로 자족성을 갖춘 광역시와 통합광역시가 탄생할 경우 현재의 도체제는 그 위상과 역할 면에서 크게 위축될 수밖에 없다. 따라서 현재의 도기능을 강화하는 방향으로 중앙권한을 이양해야 한다. 장기적으로 영국 등 선진국에서 발견되는 지역정부체제로 개편해가야 한다. 지역정부는 중앙정부의 지역계획, 지역경제, 광역재난관리 등의 기능을 이양받아 광역시와는 차별적인 기능을 수행하고, 아울러 통합시와 과소군에 대한 지원기능을 수행하게 될 것이다.  지방자치구역의 통합은 효율성 중심의 편향된 시각으로 접근해서는 안될 것이다. 지방분권을 통한 자치역량 강화, 지방세 확대를 통한 재정자족성 제고 등 자치단체의 경쟁력 제고에 중점을 두어야 한다. 덩치만 키워놓고 권한을 주지 않아 역량을 발휘하지 못하는 자치단체는 주민들에게 증대된 편익과 서비스를 제공하지 못한다. 이러한 차원에서 시군의 통합을 통해 일정수준의 인구(수도권의 경우 100만명 이상, 비수도권의 경우 50만명 이상)에 도달하는 자치단체에 대해서는 광역시에 준하는 권한을 부여해야 한다. 장기적으로 도폐지 대안에 주력할 것이 아니라 시-도의 통합(현재의 광역경제권)을 통해 지역정부 또는 도주정부를 창출하여 중앙정부의 지역계획, 지역경제, 광역재난, 지역치안기능을 이양하고, 권역내의 경제문제에 대한 법률제정권을 이양하는 것이 국가경쟁력 제고에 기여할 것이다. |
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