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'영기준예산(ZBB)'에 대한 '용어해설'입니다.
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505 영기준예산(ZBB) 재무
내용

영기준예산제

(Zero-Base Budgeting, ZBB)

 

개념
영기준예산제란 예산안을 편성함에 있어서 전회계년도 예산에 기준을 두지 않고, 조직의 모든 사업 활동에 대하여 영의 수준에서 재평가하여 효과성과 효율성 등을 체계적으로 분석하고 그에 따라 우선 순위가 높은 사업활동을 결정하고 예산을 편성하는 하나의 예산제라고 할 수 있다. 여기서 영기준(zero-base)이란 예산안을 편성함에 있어서 전회계년도 예산을 기준으로 예산액을 점증 또는 점감적으로 편성하는 것이 일반적 현상이라는 점증주의적 방법을 극복하기 위하여 영의 수준에서 새로이 출발하여야 한다는 것을 말한다. 따라서 영기준예산제에서는 계속사업이라도 영의 수준에서 신규사업과 같이 새로이 분석하고 평가하여 사업의 우선 순위를 정하고 그에 따라 예산을 편성하게 된다. 이러한 영기준예산제는 국민들로부터 높은 율의 조세수입을 받아들이는데 한계를 느끼기 때문에 재정낭비를 줄이고 작은 정부를 지향하고자하는 정치적 이데올르기와 관련하여 발생했다.      

 

발전과정
영기준예산제는 파히르가 1968년 미국의 전자회산인 Texas Instruments사의 연구조사부에 근무할 때, 그 회사의 예산업무에 관여하면서 연구하기 시작하였다. 물론 이보다 먼저인 1962년 미 농림성에서 이 제도를 시도하였으나 실패한 전례가 있었다. 영기준예산제는 1970회계년도에 처음으로 이 회사의 연구조사부 예산에 적용되었고 1971회계년도에 이 회사의 전반에 적용되었다. 영기준예산제를 사용함으로써 그 회사는 예산과정에서 관리적인 측면을 증가시키고 자원을 우선 순위에 의해 분배하고 또한 불필요한 운영비용을 삭감했다.
파히르는 1970년 11~12월호 Harvard Business Review지에 영기준예산에 관한 논문을 실었는데, 새로 당선된 조지아주지사인 카터(J. Carter)가 그것을 읽고 조지아주에 이 제도를 도입하기로 결심하였다. 피히르는 Texas Instruments사를 떠나 카터 주지사를 돕게되었으며, 조지아주정부에 1973회계년도(1972년 7월~1973년 6월)부터 영기준예산제를 적용하였다. 그 후 여러 정부기관(시정부, 주정부 등)과 사기업체들에 의해 이 예산제를 채택하게되었다.
1974년 카터는 연방정부의 모든 성청(省廳)에 영기준예산제를 도입할 것을 건의하였으며, 1976년 대통령에 당선된 카터는 연방정부의 예산제를 영기준예산제로 개혁하고자 영기준예산체계의 개발과 연방정부에 적용을 주 내용으로 하는 정부경제와 지출개혁법(the Government Economy and Spending Reform Act)을 제정토록 하여 의회에서 통과되었다.  이 법률에 따라  1977년 관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)는 연방정부의 각 중앙행정기관에 영기준예산제의 적용을 위한 지시를 하였고 이에 따라 1979년도(1978.10.1~1979.9.30)의 연방정부예산은 영기준예산제에 의하여 편성하게 되었다. 연방정부에서는 1981년 레이건 행정부 출범과 함께 영기준예산제는 퇴색되었다.    

 

주요절차
영기준예산제를 정부기관이나 사기업체에 적용하는 경우에 있어서 그 철학이나 적용절차는 기본적으로 동일하다. 다만 조직체의 특수한 성격과 수요에 따라 적용상의 약간의 차이는 있을 수 있다. 이 예산제는 여러 가지 이질적인 업무를 다양하게 취급하는 조직체에 적합하고, 반면에 단순하고 동질적인 업무를 처리하는 조직체에서는 이 제도의 효용성이 감소된다.
파히르는 영기준예산절차를 기획, 영기준예산 편성, 평가, 최종예산 및 집행계획 등 4단계로 나눈다. 영기준예산절차중 영기준예산편성이 핵심절차이며 이는 결정단위(decision units)의 선정, 각 단위별 결정패키지(decision package)의 작성, 결정패키지의 순위결정(ranking priorities) 등으로 이루어지며 이를 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.    
첫째, 결정단위란 사업수행에 소요되는 비용을 산출하는데 근거가 되는 예산단위라 할 수 있다. 결정단위는 전통적 예산절차에 있어서 예산단위(budget units) 또는 예산과목과 맞먹는 것이다. 즉 구체적인 예산단위를 갖고 있는 조직체들에 있어서는 예산단위가 곧 결정단위로 될 수 있다. 예산단위의 규모가 클 경우에는 한 예산단위에 4~5개의 결정단위를 만들 수 있다. 결정단위의 선정에 있어서 절대적 기준은 없으나 현행 직제표를 중심으로 최하 단위(과, 필요한 경우 계)에서 수행하는 단위사업을 결정단위로 선정하되, 개개의 단위가 그 단위 나름대로의 독립적인 의미가 있어야 하며, 또한 부처별로 동일한 기능의 단위라 하더라도 업무의 규모, 내용, 인력, 중요도에 따라 더욱 세분될 수도 있으며, 행정대상의 특수성을 고려하여 최대한 자율적으로 되어야 한다. 단, 단위의 수는 의사결정의 책임자가 우선 순위를 관리 가능한 범위로 하여야 한다.
둘째, 결정패키지란 결정단위의 관리자가 업무를 수행하는데 필요한 비용을 분석한 서류를 의미한다. 관리자는 결정단위별로 몇 개의 대안을 개발하고 최적대안을 선택하며, 대안이 선정되면 그 작업을 수행하기 위한 노력과 자금투입 수준(최저수준, 현행수준, 증가된 수준)을 선정하여야 한다. 결정패키지의 작성과정은 영기준예산제의 가장 중요한 요소이며 창의성이 요구되는 핵심적 부문이며 이 제도의 성패를 좌우한다.      
셋째, 순위결정은 결정단위별로 이미 개발된 결정패키지 전체에 대하여 우선 순위를 정하는 과정이다. 이러한 순위결정은 얼마를 어디에 지출할 것인가에 관한 문제를 해결함에 있어서 관리층에 한정된 자원을 배분하는 기술을 제공한다. 순위결정 과정을 살펴보면 결정단위별로 결정패키지가 개발되면 당해 업무를 관장하는 차상급관리자가 단위별 패키지를 통합하여 순위를 정하고, 이와 동일한 방식으로 3~4단계를 걸쳐 최고관리자까지 이르게 된다. 순위결정 단계의 수는 조직의 규모에 따라 결정된다. 즉 결정패키지의 수, 결정패키지를 검토하고 순위를 결정하는 시간적 여유, 관리층의 능력과 순위결정을 위한 의욕 등에 의하여 결정된다.

 

평가와 전망
영기준예산제는 미국에서 정부기관과 사기업에서 적용결과 예산의 팽창을 억제하는 기능이 있었으며, 관리상의 능률성 향상에 기여하였으며, 또한 예산결정과정에서 관리자들의 참여를 촉진시켰다는 점에서 좋은 평가를 받았으나, 반면에 과다한 노력과 시간이 많이 들며, 경직성 경비에 대한 적용 제한, 순위결정과 성과측정의 곤란, 장기적인 목표가 경시되는 등의 문제점도 따랐다. 아직 영기준예산제의 철학과 사고방식은 미국의 많은 공공기관과 사기업에서 호응을 받고 있으나 연방정부에서는 레이건(Ronald Reagan)행정부에 들어와서 정치적 관리로서 예산제(Budgeting as Political Management: BPM)를 채택하고 있다. 한편 우리나라정부에서도 1983년 예산편성 시부터 영기준예산제를 도입하여 1984년 예산편성까지 적용하였으나 영기준예산제라는 이름만 빌려 사용하였을 뿐 영기준예산제의 원리가 제대로 적용해 본적은 없었다고 보아야 한다.

 

참고문헌
박영희(1999).「재무행정론」. 서울: 박영사.
최근열(1982). 「영기준 예산제도에 관한 연구-예산제도 개혁을 중심으로-」, 석사학위논문, 영남대학교.
Haider, Donald F.(1977). Zero-Base; Federal Style. Public Administration Review. 37(4): 400-407.
Henry, Nicholas(1995). Public Administration Public Affairs, 5th ed. Englewood Cliffs, NJ : prentice-Hall.
Moon, kyong Sam(1981). The Zero-Base Budget and Budgetary Reform in Korea. Ph. D.  Dissertation, Pittsburgh University.
Pyhrr, Peter A.(1973). Zero-Base Budgeting: A Practical Management tool for Evaluating Expenses. New York: John Wiley and Sons.
Pyhrr, Peter A.(1977). The Zero-Base Approach to Government Budgeting. Public Administration Review. 37(1): 1-8.
Schick, Allen(1978). The Road from ZBB. Public Administration Review. 37(4): 38(2): 177-180.
Wholey, Joseph S.(1978). Zero-Base Budgeting and Program Evaluations. Lexington, Mass: D. C. Health.

 

키워드
영기준    
정부경제와 지출개혁법(the Government Economy and Spending Reform Act)
관리예산처(Office of Management and Budget, OMB)
결정단위(decision units)
결정패키지(decision package)
순위결정(ranking priorities)
정치적 관리로서 예산제(Budgeting as Political Management, BPM)

 

저  자 : 최근열 (kychoe@bear.kyungil.ac.kr)
작성일 : 2001. 9. 29