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행정학전자사전
'국정관리(governance)'에 대한 '용어해설'입니다.
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150 국정관리(governance) 일반행정, 조직
내용

국정관리 (Governance: 거버넌스)

개념
쿠이만은 우리가 살아야 할 새 세기의 특징을 역동성 (Dynamics), 복잡성(Complexity), 다양성(Diversity)의 3가지라고 일찍이 지적한바 있다. (Jan Kooiman, 1994)

문제는 이와 같이 역동적이고, 복잡하며, 다양한 정치․사회를 어떻게 민주적이고 효과적으로 관리할 수 있느냐 하는 것이다. 새 세기에는 낡은 식의 옛 정부(The Old-Style "Government") 는 새로운 "거버넌스"로 대체 되어가고 있는 것이다.

그렇다면 새 시대의 "거버넌스" 란 무엇을 뜻하는 것인가? 이 문제에 대해 UNDP 는 다음과 같이 정의한다.

"거버넌스란 한 국가의 여러 업무를 관리하기 위하여 정치, 경제 및 행정적 권한(Authority) 을 행사하는 것을 뜻한다. 거버넌스는 또한 시민들과 여러 집단이 자신들의 이해관계를 밝히고 그들의 권리를 행사하며, 자신들의 의무를 다하고, 그들 간의 견해 차이를 조정할 수 있는 복잡한 기구와 과정 등의 제도로서 구성된다"(UNDP, 1997).

영역
이와 같이 거버넌스는 국가(State)와 관련된 것이지만, 그것은 또한 민간기업(Private Sector)과 시민사회(Civil Society)조직을 포함하는 것이기 때문에 국가를 초월한 것이기도 하다(노 정현, 2000). 국가의 구성요인에 대해서는 많은 논란이 있지만, 여기에서는 국가를 정치 및 공공부문을 포함하는 것으로 규정하기로 한다. 거버넌스를 연구하는 학자와 전문가들의 기본적인 관심은 국가(정부)가 국민 다수의 원하는 바에 대해서 얼마나 적극적으로 대응하며, 얼마나 효과적으로 봉사하는가에 있다.

발전배경
거버넌스(Governance) 의 사전적인 의미는 지금도 "원수(元首)나 지배자가 주권을 행사하여 국토 및 국민을 지배함"으로 되어 있다. 그리고 그 통치권(統治權)은 "국가의 절대적인 최고 지배권"으로 정의 하고 있다. 이와 같은 인식은 오랜 역사를 통하여 옛 군주(君主)의 통치권에 대한 인식이 무의식 중 오늘을 사는 우리에게 주는 영향일수도 있다.
그러나 유럽대륙의 공법에 영향을 받은 우리나라 공법학자들은 통치를 비교적 계몽된 입장에서 조리 있게 설명 하고 있다. 예를 들면 어느 헌법학자는 통치권이란 "내정과 외정에 대한 전체로서의 책임 있는 영도권(leadership)을 말한다" 라고 설명하고, 이 통치에는 창조적인 결정과 정치적 이니시어티브, 행정권에 대한 영도적 통제, 국가 전체로서의 총합적 지도, 독자적i정치적 결정권 등이 포함된다고 하였다 (김 철수, 1992).

그런데 탈(脫) 근대화 행정(Post Modern Administration)을 연구하는 학자 들은 거버넌스를 한결 앞서보는 입장이다. 그들은 거버넌스를 두 가지의 큰 방향으로 접근할 수 있다고 설명한다. 첫째는 법규(法規)에 의한 접근(Prescriptive Approach)이며, 둘째는 법규등에 제한이 없는 접근(Descriptive Approach) 이다 (노 정현, 1997).

법규에 의한 접근에 있어서 거버넌스는 공동선(The Common Good)을 위하여 그 사회의 구성원과 함께 노력하는 과정에서 행사되는 합법적인 권력을 뜻한다. 반면에 후자의 개념에 따르면 사회는 유일하게 정부에 의해서만 다스려지는 것이 아니라는 데에 기초한다.

참여와 협력체제
여기서 국가(State)는 곧 정부를 말한다. 거버넌스는 정부를 포함한다. 그러나 거버넌스는 민간기업(Private Sector) 과 시민사회(Civil Society)를 받아들임으로 국가(정부)를 초월한다. 이 세 가지 분야는 지속 가능한 인간 개발(Sustainable Human Development)을 위해서는 피차가 필요 불가결한 관계에 있다.

<그림1> 거버넌스 관련 영역


자료:UNDP, 1997

국가(정부)는 서로에게 도움이 되는 정치적.법률적 환경을 창출한다. 민간기업은 여러 가지 직장과 취업기회를 생성 시킨다. 시민 사회는 정치와 사회와의 상호작용을 촉진한다. 이는 시민사회가 여러 단체를 경제 사회 및 정치 활동에 참여토록 동원 시킴으로 가능해 진다.

위와 같은 원리는 중앙 정부 차원에서 뿐만 아니라 지방자치 차원에서도 적용될 수 있다. 그리고 세계정부(Global Government)차원에서도 가능하다. UN 과 같은 국제기구, 국제 민간 단체, 국제적인 시민연대가 제휴하여 세계 거버넌스(Global Governance) 가 가능하다.

평가와 전망
국정관리, 곧 거버넌스(Governance)는 그 낱말 자체가 대부분의 시민에게는 생소하다. 최근까지 우리는 선거에 의해서 선출 되었거나 임명된 소수의 파우어 엘리트에 의해서 지배되어 있기 때문이다.

그러나 21세기에는 그러한 옛 낡은 정부(Old Styled Government)는 정부와 기업, 금융 그리고 시민 사회 등이 함께 참여하는 "거버넌스"에 의해서 대치되고 있다는 사실을 우리는 인식해야 된다. 그 동안 우리나라에서는 "민주주의와 시장경제 등의 구호는 무성하였으나 철학은 부재" 라는 아쉬움이 시민사회에 팽배 해 왔다.

기업인은 경제관료의 통제 대상만 되어왔을 뿐, 나라의 경제와 국정관리를 위한 진정한 동반자 역할을 할 수 있는 기회는 주어지지 못했다. 이와 같은 사례는 교육자, 의료인, 약사 등의 전문인들 역시 그러한 처지에 있어왔다. 정부 당국자는 어떠한 정책 결정을 할 때 해당 집단의 대표들을 참여 시켜 충분한 토의와 이해를 얻어 진행을 했다면 이렇게 심각한 시행 착오도, 엄청난 국민적 손실도 없었으리라.

뜻 있는 시민의 걱정은 여기서 끝나지 않는다. 일부 반사회적 업주와 그 간부들이 부실 기업에 투입된 "공적자금을 7兆 이상이나 빼먹었다" 는 감사원의 발표에 국민은 큰 충격을 받았다. 여기에는 관리 시스템이 잘못되어 있다는 것과 공직에 몸 담고 있는 일부 파우어 엘리트의 공직의 윤리도 땅에 떨어졌음을 방증하고 있다. 김대중(金大中)대통령은 12월1일(2001)공적자금 부실 문제에 대해 "철저하게 감독하지 못한 정부도 책임이 있다." 며 "관리들의 잘못했다는 사실이 드러나면 그에 대한 책임을 묻겠다." 고 말했다. 그런데 관치금융보다 정치금융이 더 문제라는 말도 있다. 그렇다면 공적자금 관리체제 전반에 걸친 '정책적 타당성' 을 검증할 필요가 있다는 세론도 대두되고 있다.

이와 같은 "총체적 부실"을 극복하기 위해서는 사후 처방 보다는 사전처방을, 부분적인 미봉책 보다는 총체적인 제도개혁이 절실하다. 또한 민.관 모두는 새 세기에 걸 맞는 투명하고 새로운 규범과 문화로 거듭나야 한다.

기업인은 경제관료의 통제대상만 되었을 뿐 나라의 경제문제와 거버넌스의 진정한 동반자 역할을 하기위한 기회는 주어지지 못했다. 이것은 교육자, 의료인, 약사 등의 수많은 전문인들과 단체가 그러한 처지에 있어왔다. 오늘날 나라와 사회가 중심을 잃고 위기를 느끼게 된 것도 전술한 바 있는 국정관리 (Governance) 가 없었기 때문이다.

다행히도 우리나라는 21세기에 거버넌스를 가능케 할 잠재력이 충분히 있다. 중요한 것은 민족이 타고 가는 배의 선장에 해당되는 지도자가 '거버넌스'에 대한 이해를 바로 터득하여 나라 안팎에 잠재한 유능한 인재를 어떻게 충원하고 조직하여 훌륭한 국정관리(Good Governance)를 위하여 잘 가동하느냐에 있다. 그 지도자가 방향타(Steering)를 얼마나 잘 잡아주느냐는 문제는 더욱 중요하다.


참고문헌
김철수(1992). 신헌법론, 서울: 박영사
노정현(1997). 새 시대의 國定管理(Governance)와 行政, 서울: 한국행정연구원
______(2000). IMF 體制 이후를 대비하는 國定管理 方向, 서울: 한국행정연구원
Kooiman, Jan (ed.)(1993). Modern Governance: New Government-Society Interaction, London: SAGE Publications.
OECD(1995). Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries, Paris: OECD.
Ro, Chung-hyun(1993). Public Administration and the Korean Transformation: Concepts, Policies, and value Conflicts, West Hartford, Connecticut: Kumarian Press Inc.
____________(1996a) Statement to the Resumed 50th Session of the General Assembly of the United Nations on Public Administration and Development, held in New York.
____________(ed.)(1996b). Korea in the Post-Development and Globalization: Tasks of Public Administration, Seoul: Nanam Publishing House.
UNDP(1997b). Reconceptualising Governance, Discussion Paper 2, New York: UNDP
UNDESA(2000). Building Partnership for Good Governance, New York: UNDESA.

키워드
국정관리(Governance:거버넌스)
UNDP(United Nations Development Programme)
UNDESA(United Nations Department of Economic and Social Affairs)
민간기업(Private Sector)
시민사회(Civil Society)
국가(State:정부)
탈(脫)근대화행정(Post-Modern Administration)
법규(法規)에 의한 접근(Prescriptive Approach)
법규등에 제한이 없는 접근(Descriptive Approach)
방향타(Steering, 조타)

저 자 : 노정현 ( chr4240@zaigen.co.kr )
작성일 : 2001. 11.